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最高法院判例:行政诉讼当事人能力及其认定
来源:网络发布日期:2018.06.09

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    【裁判要旨】

    行政诉讼的当事人应当有参与行政诉讼的能力。这种参与能力,又称当事人能力或者诉讼权利能力,是指当事人在诉讼案件中取得作为原告或者被告法律地位的能力,与诉讼行为能力和当事人适格不同,这是一种对所有当事人普遍适用的抽象的资格要求。当事人能力又分为原告当事人能力与被告当事人能力。根据《行政诉讼法》第二十五条以及第四十九条第一项的规定,有当事人能力的原告为公民、法人以及其他组织三大类。当事人能力取决于权利能力,虽然行政诉讼与民事诉讼分属不同的诉讼制度,但作为行政相对一方的公民、法人或者其他组织,其权利能力与其作为民事主体的权利能力并无不同,因此在认定标准上完全可以适用民事法律规范。

    将一个企业或者其他联合体认可为法人或者其他组织,需有一定的前提条件。其中,根据《中华人民共和国民法通则》第四十一条第一款的规定,“经主管机关核准登记”,是集体所有制企业取得法人资格的条件;根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第五十二条的规定,“经依法登记领取营业执照”,是乡镇企业、街道企业能够成为“其他组织”的法定条件。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第二十六条的本来意思是指,法人或者其他组织应登记而未登记,行为人即以该法人或者其他组织名义进行民事活动的,应以“行为人”为当事人,而非以未登记的“法人”或者“其他组织”为当事人。

    当事人具备参与能力是行政诉讼的法定起诉条件之一,人民法院可以在诉讼程序的任何阶段依职权进行审查。如果原告无参与能力,则起诉就属不符合法定条件,人民法院可以迳行裁定驳回起诉,而无需进一步审查其他起诉条件,也无需通知被告答辩。只有在当事人是否具有参与能力情况不明需要调查时,人民法院才有必要调查、询问乃至开庭审理予以查明。由于上诉审的争执在于原告参与能力之有无,亦属人民法院得以职权审查的程序性事项,因此,“二审法院不通知第三人到庭,只审主体不审实体”,同样不构成违反法定程序。

    【裁判文书】

    中华人民共和国最高人民法院

    行 政 裁 定 书

    (2017)最高法行申6546号

    再审申请人(一审原告、二审上诉人)淮阳县第二化肥厂。

    负责人张书庆,男,1950年12月12日出生,汉族,住河南省周口市川汇区。

    委托代理人刘瑞恒,男,1941年3月10日出生,汉族,住河南省淮阳县。

    再审被申请人(一审被告、二审被上诉人)淮阳县人民政府,住所地河南省淮阳县羲皇大道中段。

    法定代表人王毅,该县人民政府县长。

    再审被申请人(一审被告、二审被上诉人)淮阳县工业和信息化委员会,住所地河南省淮阳县城关回族镇朱家街。

    法定代表人刘宗权,该委员会主任。

    一审第三人何桂芝,女,1966年11月14日出生,汉族,住河南省周口市川汇区。

    再审申请人淮阳县第二化肥厂因诉淮阳县人民政府、淮阳县工业和信息化委员会房屋行政登记一案,不服河南省高级人民法院(2016)豫行终1022号行政裁定,向本院申请再审。本院依法组成由审判员李广宇、审判员阎巍、审判员董保军参加的合议庭,对本案进行了审查,现已审查终结。

    河南省周口市中级人民法院一审认为:葛家灵以淮阳县第二化肥厂的名义提起诉讼,却不能提供合法的营业执照等证明其诉讼行为能力的相关法律文书,也不属于人民政府或其他合法单位成立的机构或实体,不能证明淮阳县第二化肥厂具有法人或者其他组织的身份,故原告主体不适格。依照《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)第四十九条第一项、《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条第一款第一项、第二款之规定,作出(2016)豫16行初67号行政裁定,驳回淮阳县第二化肥厂的起诉。

    淮阳县第二化肥厂不服,提起上诉。

    河南省高级人民法院二审认为:根据《行政诉讼法》第四十九条第一项规定,提起诉讼的原告是公民、法人或其他组织。本案中,葛家灵以淮阳县第二化肥厂的名义提起诉讼,但没有提供淮阳县第二化肥厂具有法人资格的工商登记材料或经登记具有其他组织身份的证据,故原告主体不适格,不符合法定受理条件。一审认定事实清楚,程序合法,适用法律正确。裁定驳回上诉,维持原裁定。

    淮阳县第二化肥厂向本院申请再审称:1.一审和二审法院认定事实错误。再审申请人当时所生产的化肥主要是内部生产大队按计划分配使用,不需要到市场去销售,因而未办理营业执照,但并不是再审申请人不属于人民政府批准成立的实体经济组织。再审申请人在一审中提供的证据均证明搬口公社化肥厂为“集体企业”,且生效的法律文书认定该厂的实体仍存在。未办营业执照并不等于这个单位在社会上不存在,当其权利受到侵害时仍有诉权。《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国民事诉讼法﹥的解释》第六十二条规定:“下列情形,以行为人为当事人:(一)法人或者其他组织应登记而未登记,行为人即以该法人或者其他组织名义进行民事活动的。”根据这一规定,淮阳县第二化肥厂和行政负责人均有原告资格。2.一审和二审裁定适用法律、法规不当。一审裁定既引用《行政诉讼法》第四十九条第一项关于原告的规定,又引用《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条第二款关于“超过法定起诉期限且无正当理由”的规定,二审予以维持,均属适用法律错误。3.一审和二审法院审判程序违法。被告未答辩,一审法院既未开庭也未组成合议庭询问;二审法院不通知第三人到庭,只审主体不审实体,剥夺再审申请人举证权,对回避申请不答复。综上,请求对本案立案再审,查清事实后依法撤销二审裁定,依法改判。

    本院认为:行政诉讼的当事人应当有参与行政诉讼的能力。这种参与能力,又称当事人能力或者诉讼权利能力,是指当事人在诉讼案件中取得作为原告或者被告法律地位的能力,与诉讼行为能力和当事人适格不同,这是一种对所有当事人普遍适用的抽象的资格要求。当事人能力又分为原告当事人能力与被告当事人能力。根据《行政诉讼法》第二十五条以及第四十九条第一项的规定,有当事人能力的原告为公民、法人以及其他组织三大类。当事人能力取决于权利能力,虽然行政诉讼与民事诉讼分属不同的诉讼制度,但作为行政相对一方的公民、法人或者其他组织,其权利能力与其作为民事主体的权利能力并无不同,因此在认定标准上完全可以适用民事法律规范。

    本案中,再审申请人是以“淮阳县第二化肥厂”名义提起行政诉讼,并主张其虽然没有办理营业执照,但确实属于搬口公社的“集体企业”。但是,将一个企业或者其他联合体认可为法人或者其他组织,需有一定的前提条件。其中,根据《中华人民共和国民法通则》第四十一条第一款的规定,“经主管机关核准登记”,是集体所有制企业取得法人资格的条件;根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第五十二条的规定,“经依法登记领取营业执照”,是乡镇企业、街道企业能够成为“其他组织”的法定条件。一审法院以再审申请人以淮阳县第二化肥厂的名义提起诉讼,却不能提供合法的营业执照,不能证明淮阳县第二化肥厂具有法人或者其他组织的身份为由,裁定驳回起诉,并无不当。再审申请人提出,其未办理登记领取营业执照,是因为“不需要到市场去销售”,这一理由不能改变其不具备法人或者其他组织法定条件的事实。再审申请人还援引《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国民事诉讼法﹥的解释》第六十二条第一项的规定,主张淮阳县第二化肥厂和行政负责人均有原告资格,但其显然对该条规定的本来含义理解错误。司法解释该条的本来意思是指,法人或者其他组织应登记而未登记,行为人即以该法人或者其他组织名义进行民事活动的,应以“行为人”为当事人,而非以未登记的“法人”或者“其他组织”为当事人。

    当事人具备参与能力是行政诉讼的法定起诉条件之一,人民法院可以在诉讼程序的任何阶段依职权进行审查。如果原告无参与能力,则起诉就属不符合法定条件,人民法院可以迳行裁定驳回起诉,而无需进一步审查其他起诉条件,也无需通知被告答辩。只有在当事人是否具有参与能力情况不明需要调查时,人民法院才有必要调查、询问乃至开庭审理予以查明。本案中,再审申请人不具备原告参与能力的情形比较明显,在此情况下,一审法院依据《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条第二款的规定,迳行裁定驳回起诉,并无不当。再审申请人认为一审法院援引“超过法定起诉期限且无正当理由”的规定有误,是对司法解释条款顺序的混淆。由于本案上诉审的争执在于原告参与能力之有无,亦属人民法院得以职权审查的程序性事项,因此,“二审法院不通知第三人到庭,只审主体不审实体”,同样不构成违反法定程序。再审申请人的再审理由难获本院支持。

    综上,再审申请人淮阳县第二化肥厂的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定,裁定如下:

    驳回再审申请人淮阳县第二化肥厂的再审申请。

    审 判 长 李广宇

    审 判 员 阎 巍

    审 判 员 董保军

    二〇一七年十一月二十三日

    法官助理 骆芳菲

    书 记 员 王昱力

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